Dacă nu există concurență, cumpărăm mai scump și, de cele mai multe ori, mai puțin calitativ. Această afirmație este valabilă și pentru achizițiile publice de manuale, pe care le organizează Ministerul Educației și Cercetării.
De ani buni, organizațiile societății civile atrag atenția asupra problemelor din acest domeniu. Planificarea și realizarea deficitară a procesului de achiziție a manualelor, utilizarea ineficientă a resurselor, cheltuielile excesive la editarea manualelor, determinate de deficiențe ale procesului de evaluare și, respectiv, creșterea prețului unitar al manualelor, au fost principalele concluzii ale Raportului de monitorizare a cheltuielilor pentru asigurarea cu manuale a elevilor din învățământul general, elaborat de AO „Părinți Solidari”.
Aproape anual, autoritățile anunță despre modificări la cadrul legal, menite să eficientizeze aceste procese și să îmbunătățească calitatea manualelor care ajung în școli. Ultimele modificări de acest fel au fost operate la Regulamentul cu privire la selectarea și achiziția manualelor școlare la 25 martie 2025. Mai jos am realizat o scurtă analiză a modificărilor la cadrul legal, încercând să înțelegem dacă acestea și-au atins scopul urmărit.
Ce prevăd modificările din 2025 la Regulamentul MEC cu privire la colectarea și achiziția manualelor
În 2024, MEC a majorat termenul minim pentru depunerea ofertelor de manuale de la 180 la 270 de zile, acest termen fiind destinat pregătirii dosarului de achiziție și a conținutului propriu-zis al manualelor. Mostrele de manuale urmau a fi depuse fizic la sediul MEC, în interiorul termenului de depunere a ofertei. Din martie 2025, termenul de 270 de zile a fost exclus, pentru că mostrele de manuale nu se mai depun odată cu oferta.
Până în acest an, evaluarea începea cu „Calitatea ofertei”, de către experții tehnici selectați de MEC. Apoi, grupul de lucru trecea la evaluarea integrală a ofertelor de manuale. Ofertanții nemulțumiți de rezultatul evaluării puteau depune contestații la Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor (în continuare – ANSC).
Din martie 2025, grupul de lucru apreciază conformitatea ofertei, întâi de toate. Ofertanții ale căror oferte au fost considerate conforme, au la dispoziție 210 zile, din momentul deschiderii ofertelor, pentru depunerea mostrelor de manuale. Mostrele de manuale se evaluează de experți tehnici, a căror identitate este confidențială până la obținerea avizului „Bun de tipar”. După aceasta, are loc evaluarea integrală a ofertelor conform criteriului „cel mai bun raport calitate-preț”. Se semnează contractele de achiziții publice și are loc procedura pentru obținerea avizului „Bun de tipar”.
Riscuri asociate amendamentelor la Regulament
Modificările la Regulament, operate de MEC, par să fi avut drept scop simplificarea procedurii de depunere a ofertelor și evitarea eforturilor inutile de a pregăti mostre de manuale, pentru toți ofertanții, ale căror oferte ar putea fi considerate neconforme. Vor pregăti mostre de manuale doar ofertanții ale căror oferte au fost deja considerate conforme de MEC. Totuși, sunt generate noi riscuri de denaturare a concurenței și totodată, eficiența spre care tinde MEC s-ar putea să nu fie atinsă, din considerentul că unele prevederi ale Regulamentului nu par a fi suficiente de bine corelate.
- Riscuri de denaturare a concurenței.
După deschiderea ofertelor, fiecare ofertant își poate compara capacitățile cu alți ofertanți pentru același lot. Dacă consideră că nu are șanse de câștig, un ofertant ar putea decide să nu mai pregătească conținutul manualului. Doi sau mai mulți ofertanți, care concurează în cadrul unei achiziții, ar putea împărți între ei loturile, astfel încât să nu pregătească ambii același manuale, ceea ce s-ar putea califica ca împărțire a pieței.
Sunt posibile și cazuri în care un ofertant va întreprinde orice alte acțiuni pentru a-și înlătura potențialii concurenți. După ultimele modificări operate de MEC la Regulamentul cu privire la selectarea și achiziția manualelor școlare își pierde din sens și regula confidențialității identității autorilor manualelor și căror edituri le aparțin acestea. Pentru loturile unde va fi depusă doar o ofertă, nu va mai putea fi vorba despre confidențialitate, deoarece datele privind ofertele depuse sunt deschise, iar numele autorilor care colaborează cu aceste edituri, de cele mai dese ori sunt cunoscute în rândul persoanelor implicate în evaluarea manualelor.
Evaluatorii, la rândul lor, pot avea anumite preferințe subiective față de unii autori sau edituri, și ar putea manifesta mai multă indulgență la evaluarea unor oferte, respectiv mai multă exigență la evaluarea altora. Chiar și autorii de manuale ar putea fi nevoiți să accepte tarife mai mici, cu toate că regulamentul a inclus prevederi cu privire la plata minimă pentru grupurile de autori.
Riscul de acorduri anticoncurențiale între edituri era destul de ridicat și până la operarea acestor modificări. Într-un raport realizat în anul 2020, CNA a constatatcă „în cadrul unei analize strategice au fost identificate legături între factorii de decizie a 5 edituri, persistând riscul înțelegerii de tip cartel între ofertanți”.
Deci, dat fiind cercul restrâns al potențialilor ofertanți, concurența în domeniul elaborării de manuale pentru elevi este destul de redusă. Iar în rezultatul noilor modificări, fiecare ofertant, evaluator sau membru al CNAM va cunoaște cine sunt concurenții până la etapa de evaluare a manualului, circumstanțe care, la rândul lor, creează un mediu și mai favorabil pentru înțelegerile de cartel.
- Modificarea formală a procedurii nu crește neapărat eficiența
Ofertanții pot depune contestații la ANSC doar după evaluarea integrală a ofertelor, chiar dacă MEC decide în privința conformității ofertelor în decurs de 5 zile. Reiese că un agent economic ar trebui să aștepte 210 zile pentru depunerea mostrelor de manuale de ceilalți ofertanți, evaluarea acestora de experții tehnici și respectiv evaluarea integrală a ofertelor. Dacă în urma unei contestații la ANSC se constată că oferta sa a fost descalificată neîntemeiat, s-ar putea ca ofertantul care a obținut o decizie favorabilă la ANSC să nu mai dispună de timp suficient pentru pregătirea unei mostre de manual, în cadrul termenului de valabilitate a ofertelor, fie ar urma să fie prelungită perioada de valabilitate a acestora.
Pe de altă parte, dacă în rezultatul unei contestații la ANSC se constată că o ofertă neconformă a fost considerată conformă de MEC, oferta ar urma să fie respinsă, deși s-a elaborat o mostră de manual. Prin urmare, nu se mai poate încheia un contract cu acest operator economic în cadrul procedurii menționate.
- Lipsa de transparență a procedurii de evaluare a calității manualelor și de contestare a rezultatelor evaluării
Evaluarea calității manualelor școlare este realizată de grupuri de evaluatori, selectați de către Consiliul Național pentru Aprobarea Manualelor (în continuare CNAM), care, la rândul său, e constituit de MEC. Identitatea evaluatorilor este confidențială până la obținerea avizului „Bun de tipar”, precum și aprecierea dată de fiecare evaluator proiectelor de manuale. Contestațiile asupra evaluării componentei de calitate a manualelor pot fi depuse doar la CNAM, însă această procedură este netransparentă, iar examinarea contestațiilor poate fi și subiectivă, din considerentele expuse mai sus. În aceste condiții, nici ceilalți ofertanți și nici ANSC nu au acces la fișele de evaluare ale mostrelor de manuale depuse de editurile concurente.
În aceste condiții, competența ANSC este extrem de redusă, fiindcă acest organ se poate expune doar la etapa de evaluare a rezultatelor, reieșind din aplicarea criteriului „cel mai bun raport calitate-preț”, fără a se implica în evaluarea calității efectuată de experții angajați de MEC.
Considerăm că este inadmisibilă limitarea competențelor ANSC, stabilite prin Lege, în baza unui regulament adoptat prin ordin al MEC, deci inferior Legii 131/2015. Respectiv, în caz de discrepanțe între prevederile actelor menționate, ar trebui să fie aplicate prevederile Legii, și nu ale regulamentului.
Achiziții noi cu probleme vechi
După adoptarea modificărilor la Regulament, MEC a inițiat procedura de licitație deschisă pentru achiziția de manuale școlare, cu nr. ocds-b3wdp1-MD-1744124660773. Valoarea estimativă a procedurii a fost de 10 493 573,13 lei, fără TVA.
Potrivit anunțului de participare, autoritatea contractantă și-a propus să achiziționeze 11 titluri de manuale, împărțite în 11 loturi, conform Curriculumului național aprobat prin ordin MECC nr. 906 din 17.07.2019.
Indicatori de risc în procedura de achiziție a manualelor din anul 2025
- Număr limitat de oferte depuse
Achiziția de manuale școlare din anul 2025, nr. ocds-b3wdp1-MD-1744124660773, demonstrează un nivel redus al concurenței pe segmentul de editare a manualelor școlare. Din cele 11 loturi incluse în această licitație, două loturi au primit câte trei oferte, două loturi – câte două oferte, iar celelalte șapte – doar câte o ofertă. Situația similară se constată și în procedurile de achiziții de manuale din anii precedenți, iar ponderea loturilor cu o singură ofertă a crescut de la 45 % în anul 2019 la 70 % în 2024. În cazul achiziției curente, urmează să vedem și dacă toți ofertanții, pentru loturile cu mai multe oferte, vor prezenta sau nu mostrele de manuale.
- Indicatori de risc care se referă la identificarea obiectului și divizarea pe loturi
Conform documentației de atribuire, MEC achiziționează bunuri (CPV 22100000-1 – Cărţi, broşuri şi pliante tipărite). În realitate, în cadrul unei proceduri se achiziționează servicii de elaborare a manualelor școlare și servicii de tipărire a manualelor. În acest sens, chiar și Regulamentul face referire la concursul de elaborare, editare și achiziționare a manualelor pentru învățământul general.
De aici reiese și problema lotizării. Autoritatea contractantă a inclus în fiecare lot atât servicii de elaborare a manualelor sub aspectul conținutului, cât și de tipărire a acestora, deși acestea sunt două tipuri distincte de servicii. Aceasta presupune că același operator economic trebuie să dispună de capacitate atât de a elabora conținutul manualelor, cât și de a tipări manualele.
Hotărârea Curții de Conturi nr.73 din 22 decembrie 2020 privind raportul auditului conformității achizițiilor publice în cadrul Ministerului Educației, Culturii și Cercetării și la unele entități din subordine, a scos în evidență această încălcare în legătură cu o achiziție similară desfășurată în anul 2019. Conform acestei hotărâri, „Planificarea achizițiilor de manuale de către MECC se efectuează incorect, deoarece în cadrul achiziției nu se delimitează obiectul de achiziție a serviciilor de tipărire de dreptul de editare/autor, ceea ce, la rândul său, duce la lipsa concurenței și la încheierea contractelor directe/fără publicare prealabilă, cu suportarea unor cheltuieli majorate”.
Soluția propusă de Curtea de Conturi în anul 2021
În urma Raportului menționat, Curtea de Conturi a elaborat pentru MEC un set de recomandări, inclusiv:
Recomandarea 8. revizuirea cadrului normativ intern aferent achiziției de manuale în scopul divizării ei în 2 proceduri distincte: 1) achiziția dreptului de autor asupra manualelor pe perioada de valabilitate a curiculei școlare, și 2) achiziția serviciilor de tipărire a manualelor (pct.4.2.1.) (pct.6.) (Recomandarea 1.7.).
În acest caz, dreptul de autor asupra manualelor ar aparține Ministerului, care ar putea achiziționa, de câte ori este nevoie, servicii de tipărire/multiplicare a manualelor. Astfel, ar putea fi reduse costurile de achiziție a manualelor, dar și asigurarea unei calități mai bune a conținutului și aspectului fizic a manualelor școlare. Aceeași soluție a fost promovată și de AO „Părinți Solidari” în cadrul discuțiilor cu reprezentanții MEC pe subiectul achizițiilor de manuale.
MEC însă nu a respectat recomandarea menționată a Curții de Conturi, preferând menținerea modelului actual, chiar dacă acesta nu demonstrează eficiență și implică o listă de riscuri considerabile.
Concluzii
Deși cadrul legal privind procedurile de achiziție publică a manualelor a fost modificat constant în ultimii ani, esența problemelor rămâne neschimbată, iar unele recomandări din anul 2021 a Curții de conturi nu au fost implementate. Concurența pe piața editării și tipăririi manualelor continuă să fie extrem de redusă, iar mecanismele menite să stimuleze participarea ofertanților și să asigure transparența procedurilor nu funcționează eficient.
Modificările aduse în martie 2025 la Regulamentul cu privire la selectarea și achiziția manualelor școlare, deși declarativ intenționau să reducă birocrația și să elimine sarcina inutilă a pregătirii mostrelor de manuale pentru ofertanții descalificați, au deschis noi vulnerabilități și au creat posibilitatea de înțelegeri anticoncurențiale între edituri, prin faptul că fiecare ofertant cunoaște cine sunt competitorii săi încă înainte de etapa evaluării mostrelor.
În același timp, una din problemele fundamentale ale achizițiilor de manuale — comasarea serviciilor de elaborare cu cele de tipărire — rămâne nerezolvată. Această practică limitează numărul operatorilor eligibili și reduce șansele de a obține manuale de calitate superioară, la un cost mai mic pentru stat. Soluția identificată de Curtea de Conturi și de societatea civilă, care ar presupune separarea acestor două servicii și preluarea drepturilor de autor de către MEC, poate să asigure atât economii, o calitate mai bună a conținuturilor dar și un proces concurențial real la etapa de contractare a serviciilor de tipar a manualelor. Totuși, MEC alege să mențină modelul actual, în ciuda deficiențelor repetat constatate și riscurilor crescute a achizițiilor de manuale școlare.
Articolul a fost elaborat de către Asociația Obștească „Părinți Solidari”, în cadrul proiectului „Societatea Civilă pentru Integrarea Europeană”, finanțat de Uniunea Europeană (Delegația Uniunii Europene în Republica Moldova) și cofinanțat de Fundația „Friedrich Ebert” (Friedrich Ebert Stiftung Moldova (FES)), implementat de Centrul Analitic Independent „ Expert-Grup”, în calitate de partener principal, în parteneriat cu Institutul pentru Politici și Reforme Europene, Institutum Virtutes Civilis (IVC) și Fundația „Friedrich Ebert” Moldova (Friedrich Ebert Stiftung). Responsabilitatea exclusivă pentru concluziile și informațiile incluse în acest articol o poartă AO „Părinți Solidari” și nu reflectă în mod neapărat viziunea Uniunii Europene și Fundației „Friedrich Ebert”.
